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日本社会保障制度

2019-06-27 08:39    来源:未知    

  年明治维新后就开始学习德国等西方国家建立社会救助和社会保险等社会保障制度,但现代意义上全方位、多层次的社会保障体系建设则始于

  1.社会保障制度的形成和确立阶段(1945—1961年)。1945年战败后的日本面临大量失业、普遍贫困和残疾军人、战争遗属等众多社会问题。在社会化改革的压力和国际社会尤其是美国占领军的监督、指导、扶助下,日本以保护全体国民的生存权和劳动权等基本为宗旨,先后颁布了《社会保障制度审议会设置法》、《生活保》、《失业保险法》等诸多法律法规,逐步确立了生活保护制度、失业保险与劳动灾害(工伤)保险制度、医疗保险制度、养老保险制度等制度,于1961年基本搭建完成了“全民皆年金、皆保险”的社会保险制度体系框架,使战时体制下形成的带有军国主义色彩的救贫体制成功转化为具有近现代色彩的社会保障体制。

  2.社会保障制度的发展和扩充阶段(1962-1974年)。这一时期是日本经济高速发展的黄金时期,在充足财力的支撑和欧洲福利国家的影响下,日本财政日益重视投资关系社会民生的公共事业,扩大社会保障范围,充实社会保障内容,提高社会保障标准,社会保障预算连创新高。不但真正实现了全民养老保险和全民医疗保险,还建立了儿童补贴制度和老年医疗免费制度等社会福利制度。1973年也被日本政府称为“福利元年”。

  3.社会保障制度的反思和调整阶段(1975-1989年)。1975年开始的经济衰退,使依靠经济起飞而迅速建立起来的日本社会保障制度因财政赤字压力而举步维艰。在对“高福利高负担的福利国家模式”、“优先发展社会保障的方针”和“高度集权的福利行政”等和政策进行反思和批判的基础上,日本开始试图探讨向“强调社会福利分权”、“重视发挥家庭和民间资源”、“中福利中负担”的社会福利道路转型,并通过制定《雇佣保险法》、《老人保健法》和修改《国民健康保险法》、《厚生年金法》等法律制度,不断调整国家、企业和个人在社会保障事务上的权利义务分配,减少财政负担。

  4.社会保障制度的改革和重塑阶段(1990年至今)。20世纪90年代以来,日本社会保障制度所面临的压力和危机与日俱增:一方面,经济的持续不景气,不但使政府财源紧张,而且冲击了原有的企业终身雇佣制,增加了大量失业人员;另一方面,少子化、老年化和妇女职业化的趋势,使得日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化,社会保障给付的需求急剧激增。为了应对挑战,日本加大了对社会保障制度体系的变革力度。改革的指导思想是:树立“全民社保,全民支持”的新理念,重新探讨给付与负担水平,重塑政府、企业和民众的共同参与,建立一个可持续的社会保障制度体系。改革的总体方向是:努力抑制社会保障财政支出的过度膨胀,减少中央财政赤字;在考虑国民承受能力的前提下,逐步提高保险金缴纳率,引进“受益者负担”的原则,实行费用征收多元化;倡导社会保障事业的社会化,重视各社会团体和家庭在社会保障中的作用。改革的范围涉及社会保障体系的各项基本制度。由于改革涉及面广、难度很大,至少今后五年仍将继续处于这个制度重塑阶段。

  日本社会保障制度体系比较繁杂,不但包括对所有国民一体适用的《国民年金法》和《国民健康保险法》等制度规范,而且包括仅对某些特殊人群适用的《船员保险法》、《私立学校教职员共济组合法》等制度规范。总体来说,主要包括以下内容:

  1.社会保险制度。这是日本社会保障制度中最重要和最复杂的内容,具体又包括养老保险、医疗保险(健康保险)、灾害补偿(工伤保险)、失业保险和护理保险制度五部分。

  ——养老保险制度。日本的养老保险制度结构十分复杂,可以分为三个层次。第一层次为国民年金(国民基础养老保险),《国民年金法》要求具有参保资格的三类国民必须参加,即20至60岁的农民和个体经营者(第一号参保人),民间企业职员和公务员(第二号参保人),第二号参保人的配偶(第三号参保人)。国民年金的保费和待遇发放标准都由法律规定,不与参保者个人的收入挂钩。第二层次为厚生年金(厚生养老保险)或共济年金(互助养老保险),其保费和待遇发放标准都与参保者个人的收入挂钩。《厚生年金法》规定雇工5人以上的民间企业都必须加入厚生养老保险,劳资双方各负担保费的一半。《国家公务员等互助会法》、《地方公务员等互助会法》和《私立学校教职员互助会法》分别规定了国家公务员、地方公务员和私立学校教职员等特定人群通过职业共济组合参加互助养老保险的问题。第一层次和第二层次的养老保险都是带有强制色彩并由政府来运营的,被称为公共养老保险,构成日本养老保险的主体。第三层次的养老保险包括国民年金基金、厚生年金基金、新企业年金(适格退休年金)等多种参保人可以自由选择加入与否的类型,这些保险中的保费和待遇发放也都享受不同程度的税收优惠,也被称为非公共养老保险。其中,国民年金基金旨在为不满足于第一层次保险的农民和个体工商户提供更高层次的养老保险;厚生年金基金主要以500人以上的大企业员工为对象;新企业年金则主要以中小企业员工为对象。值得注意的是,为提高运营管理效益,厚生年金基金还代管着一部分厚生年金。

  ——医疗保险制度。日本的医疗保险主要由面向工薪族的职业健康保险和面向农民、个体工商户等的地域健康保险(国民健康保险)两大体系组成,外加上一个特殊的老人保健制度。

  职业健康保险。根据《健康保险法》,职业健康保险可以细分为三大类:一是面向700人以上的大企业员工的组合(类似于工会)掌管健康保险;二是面向中小企业员工的政府掌管健康保险;三是分别面向临时工、船员、国家公务员、地方公务员、私立学校教职员的健康保险制度。

  地域健康保险。根据《国民健康保险法》,国民健康保险主要面向农民、个体工商户和无业者等,由被保险人居住的市町村提供保险服务。此外,国民健康保险还广泛适用于各类职业的退休人员,即从事某种职业的人员一旦退休,原来加入的职业健康的所有保险记录都转入国民健康保险。

  老人保健制度。这是1983年为了平衡各项医疗保险制度特别是国民年金制度的老人医疗费支付水平差异而建立的制度。它主要面对70岁以上的老人,进行医疗费负担的调整,即患者自付10%左右,各项医疗保险制度承担约54%,中央和地方财政负担约36%。

  ——工伤保险制度。日本的工伤保险包括面向普通企业雇员的一般灾害补偿以及分别面向国家公务员、地方公务员和船员的公务员灾害补偿和船员灾害补偿,保费按工资总额的一定比例计算,由雇主缴纳。其中,5人以上的企业被强制性要求加入一般灾害补偿,5人以下的企业可以自愿加入。

  ——失业保险制度。日本的失业保险制度由失业津贴工程和促进就业工程(包括稳定就业工程、能力开发工程和被雇用者福利工程三项)两大部分构成。原则上5人以上的企业被强制性要求加入失业保险,5人以下的企业可以自愿加入。被保险者分为四类:一般劳动者,65岁以上的高龄劳动者,合同期不满一年的短期工,合同期不满30天的临时工。

  ——护理保险制度。2000年开始实施的日本《护理保险法》把原来作为一种社会福利的、主要面向低收入阶层的老人公共护理服务转变成一种社会保险制度。被保险人包括65岁以上的第一号被保险人和40至65岁的第二号被保险人。护理保险提供的服务主要包括居家护理服务和设施(老人院等老人保健设施)护理服务。护理保险的待遇发放有严格的程序限定,被保险人向市町村政府提出申请后,需由市町村政府的护理认定审查会根据其认可的调查员和主治医生对申请人身体状况和康复计划的认定来决定服务的种类和时限。

  2.社会救济制度。日本的社会救济制度是指《生活保》规定的生活保护制度。生活保护原则上以户为单位实施,只有当该户人家倾其所有的资产、劳动能力和亲戚资源后仍不能取得维持最低生活水准的情况下,才能提出申请。政府给予申请人的生活保护可以包括生活、教育、住宅、医疗费、护理、分娩、就业、丧葬等八项扶助中的一项或几项。各项扶助可以采用货币或实物形式发放,各项标准分别制定,其中满足衣食等日常生活需求的生活扶助标准采用与一般国民的消费动向联动调整机制,以保障国民的最低生活水平。

  3.社会福利制度。主要是为老年人、残疾人、儿童和单亲家庭等建设有关福利设施,提供有关福利服务,发放有关津贴。

  4.公共医疗卫生制度。主要是为预防和治疗传染病、精神病和毒品等与公共卫生密切相关的事项,向国民提供健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾处理等免疫服务。

  5.广义的社会保障制度。除前四大制度外,广义的社会保障制度还包括军人优抚制度和战争受害者救援制度。此外,日本还有部分政府官员和学者主张将公营的保障性住宅政策也纳入社会保障制度的范畴,因为它也可以起到尊重生存权的“社会保障”的效果。

  在日本社会保障制度体系建立、发展、改革的全过程中,社会保障的财政状况始终是各方关注的中心议题,也是制度变迁的重要动因和主要决定性因素。一方面,经济高速发展累积起来的高财政收入,为加速社会保障体系的筹建和扩展提供了物质前提和有利条件;另一方面,经济低迷时期,国家财政危机必然要求通过制度变革,控制不断膨胀的、刚性的社会保障支出。

  从日本社会保障资金的收入和支出构成上看,国家财政始终居于重要地位。总的来说,在收入方面,大约6成的资金来自社会保险费,3成来自财政,1成来自资产收益(见附表三)。在支出方面,社会保障费用支出总额不断增加,占GDP的比重逐年上升,从1965年的5.98%上升至2004年的23.72%;其中,随着人口老年化的加剧,增幅最大的是养老保险费用,其次是医疗保险费用(见附表四)。根据日本政府2006年5月的预测,只有加速推进社会保障制度的改革,致力于提高效率,才能有望适度控制社会保障的负担,保障给付(见附表五)。

  2000年以来,日本社会保障制度朝着减少财政赤字、建立可持续机制的目标进一步探讨了改革思路,加大了改革力度。社会保障审议会以社会保障的给付与负担为中心,进行了横跨各个制度的研究,于2003年6月发表了《关于今后社会保障改革方向性的意见》,明确提出了社会保障改革的几个基本点:一是与社会经济的调和。即随着社会经济的变化,从给付和负担两个方面把握与经济、财政之间的协调发展。二是确保制度的公平性。即在人口结构变动的过程中不让特定的年龄层承担过重的负担,不使给付和负担在特定的时期发生不均衡。三是在各种制度之间进行整合。即在年金、医疗、护理等各种制度之间进行给付与负担的整合,进行年金保险制度、医疗保险制度、护理保险制度相互关联的综合性改革。

  随着人口的少子老龄化,养老保险的参保人越来越少、领取人越来越多,再加上目前由于各种原因实际上约1/3的人没有缴纳国民年金保费,公共年金的财政状况不容乐观。根据日本厚生劳动省的测算,若要维持现行制度下59%的工资替代率,国民年金的保险费需由每月13300日元提高到29600日元,厚生年金的保险费率需由工资总额的13.58%提高到28.9%。因此,为实现保险金收入和支出的长期平衡,在推行推迟法定退休年龄、降低给付系数等改革措施的基础上,2004年日本议会又通过了年金改革的新法案。主要内容包括:

  第一,基本明确10年内养老金待遇与缴费的状况。厚生年金的保费每年提高0.345%,在2017年度提升到18.3%后保持不变。国民年金的保费每年提高280日元,在2017年度提升到16900日元后保持不变。确保养老保险待遇水平的下限高于就业人员平均收入的50%以上。

  第二,改变养老金待遇的调整机制。改变原来“开始领取养老金时按工资增长率,以后按物价增长率调整养老金待遇”的调整机制,根据宏观经济指数调整养老金,即根据社会整体的工资总额增长率调整。这样在在职职工减少的情况下,即使平均工资增长,养老金也不会大幅增长。

  第三,提高基础年金中的财政负担比例。从2004年开始到2009年逐渐把基础年金中的财政负担比例从1/3提高到1/2。

  2000年日本政府进行了医药品定价改革,所有药品统一定价,只允许在统一价格上下2%浮动;同时,进行了诊疗体系改革,鼓励患者从费用较高的大医院转移到诊疗所看病,根据技术的难易改革手术费的定价体系。2002年修改的《健康保险法》规定,从2003年4月起将工薪族被保险者的医疗负担由原来的20%提高到30%,将所有3岁以下儿童医疗费负担统一为20%。2002年1 0月对老年保健制度进行了三项改革:一是从2002年10月起用5年时间逐步将老人保健制度的对象年龄提高到75岁;二是提高70岁以上老人门诊和住院费的自费额度;三是用5年时间逐步将财政负担比率从3成增加到5成,将保险费负担从7成减少到5成。

  2006年议会通过的《医疗制度改革大纲》决定分阶段修订《健康保险法》,更加注重提高医疗服务体系的效率,更加注重疾病预防体系的建设。2006年10月开始实施的内容包括:拥有与在职职工相当收入的老人的医疗费自我负担部分从2成提高到3成;提高疗养住院老人的伙食费和居住费负担;高额疗养费的自费负担限额提高到与包括奖金等收入在内的报酬总额相当的水准,并适当考虑照顾低收入者;重建保险诊治和保险外诊治的合并使用。2008年以后开始实施的改革措施主要有:将70-74岁的老年患者医疗费自费负担比例从1成提高到2成;2008年4月起将所有义务教育前的婴幼儿的医疗费自费负担比例统一为2成;新建以75岁以上的后期老年人为对象的后期高龄者医疗制度;将政府掌管健康保险的公团法人化;将疗养病床限定于接受医疗需求高的少数患者。

  2003年4月护理制度进行了实施以来的首次调整,根据当时工资和物价的下降趋势,启用了新的护理报酬定价,设施服务平均下调4%,居家服务平均增加0.1%,整体下调2.3%。2005年6月《护理保险法》修订的主要内容包括:重新规定了轻度者的给付内容和提供方式,新设以轻度者为对象的预防给付,向重视预防型体系转变;确立新的与社区紧密相连的服务体系,提高服务质量;调整设施给付,将设施利用者的居住费和伙食费剔除出给付待遇,同时根据收入水平设定负担上限;根据负担能力细化保险费的设定,减轻低收入者的保费负担。

  由于经济不景气,日本失业率上升,原有的终身雇佣制发生松动,短期劳动者和临时工增加,为此,2000年4月和2003年5月日本两次修改了《雇佣保险法》。把失业保险费率从1.15%提高到1.6%,同时降低了参保条件,规定每星期工作20小时以上,在同一单位工作满1年以上的就可以加入失业保险。此外,进一步加大了对促进就业工程的投入。

  当前日本各界对于社会保障制度体系改革的重要议题还有:面对5千万社会保险记录丢失的丑闻,应当如何完善社会保障管理体系,加强各部门之间的信息共享与合作,提高整个系统的运行效率;社会保障的财源应当采取税收还是保险费方式征收;面对较低的社会保险费征缴率,应当如何增加行政管理手段,严格法律责任;在生活保护制度等方面,如何既加强对享受者的制约和监督,防止并追缴少部分人骗取最低生活费,又进一步完善申报和审查程序,减轻申请者的心理负担,保证真正需要救助者方便快捷的获得救助;如何进一步完善儿童福利制度,鼓励年轻夫妇增加生育,防止以后劳动力资源的匮乏。

  日本的社会保障制度从一开始就比较注重法制化建设,这对于其社会保障制度的建设与完善起到了非常重要的作用。而在我国,由于社会保障法制体系不健全,立法空白较多,内容相对粗疏,实践中主要依靠少量效力层次较低的法律规范和大量的行政命令、政策规定办事,这种社会保障“无法可依”、“有法难依”的状况必须尽快予以改变。要把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,放在突出的位置上,抓紧制定社会保障制度的基本法律。在制定《社会保险法》、《社会救助法》等框架性基本法的基础上,要清理、整合、重塑相关的配套法规、规章和规范性文件,保证整个社会保障制度体系的完整、协调和有效。同时,进一步完善社会保障依法行政的制度,基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络;通过强化普法工作,使广大劳动者和用人单位的维权意识和守法意识明显增强。真正使我国的社会保障制度真正走上法制化轨道。

  在加快社会保障制度法制化建设的过程中,必须从战略层面特别注重以下两点:一是要尽快统一思想,统筹考虑,制定一个各方都可以接受的、科学合理的整体规划,尽量避免制度的碎片化,消除制度之间的不和谐。二是要处理好改革和立法之间的关系,立法既要总结、反映、固定改革实践证明的有效经验,又要在制度设计上为改革的深化留有余地。

  日本通过建立多层次、多元化的社会保障制度,实现了以“全民皆年金、皆医疗”为代表的社会保障广覆盖。社会保障是社会安定的重要保证,我国应当抓住目前和今后一段时期,经济增涨较快,财政状况较好的有利条件,加快建立和完善多层次的社会保障体系,不断扩大社会保障覆盖面,保障人民基本生活,增强国民福祉。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。

  在这个过程中,国家要特别注重社会公平,要统一规划、统一决策、统一立法、统一管理,以在立足国家、经济、文化现实状况,适时不断推进社会保障制度覆盖面的同时,不断改变不同形式、不同层次的社会保障具体制度中的不合理结构、不平衡局面和不公正因素。

  社会保障事项涉及广大国民的切身利益,具有支出的刚性,一旦国家财力不能有效保证社会保障既有待遇的及时兑现和稳步提高时,就将引发广泛的社会动荡,并倒逼社会保障制度改革。日本从20世纪90年代以来动荡的政权更迭和艰难的社会保障制度改革,就是必须引以为鉴的明证。

  我国必须根据社会保障水平与社会生产力相适应的原则和公平与效率兼顾的原则,来确定社会保障的内容、项目及其水平。目前,我国社会保障的绝对水平较低,在一些给付待遇上确有扩展范围和提高标准的必要。但是,必须要建立在严格测算、充分论证的基础之上,并且充分考虑现实的承受能力和中长期的周期平衡,以便维持社会保障体系的长期、良性运行。社会保障应是法定的基本保障,这一体系也仅是受保障者最基本的保障,不宜期望过高。目前,在指导思路上既要“尽力而为”,又要“量力而为”;在技术层面上,则要积极探索建立科学的社会保障待遇标准与社会经济状况联动调整机制,使社会保障既能促进经济发展,又能够真正起到安全保障作用,并能有效地维护社会的秩序和稳定。

  日本的社会福利政策正在由过去的行政管理措施转变为个人与福利组织及团体之间的契约履行制度,如护理保险的实行和志愿者活动的有偿化、法人化都是旨在灵活地利用市场机制在福利领域中的调节作用,实现社会保障的产业化。我国目前的社会保障制度改革也要着重建立稳定、可靠、多元的资金筹措机制。首先,要依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面,提高基金征缴率。城镇各类企事业单位及其职工都要按照规定参加社会保险,并且依法足额缴纳社会保险费。各级财政要调整财政支出结构,提高社会保障支出的比重。国家还可以采取其他政策措施补充社会保障资金,如建立国家社会保障预算、发行社会保障长期债券、变现部分国有资产、开征社会保障税等。逐步减轻国家和企业的社会保障负担。例如,目前公费医疗仍然是以国家财政拨款为主;劳保医疗以企业支付为主,个人承担为辅。今后,要逐步加大个人支付部分,超出个人承担能力的部分,则通过社会互济,在医疗保险费中支出。中国的社会保障体系应该是开放性的,它鼓励社会成员通过储蓄投保等方式参加社会保障体系之外的个人保险。其次,必须建立一个统一的社会保障管理机构。其主要职能是:管理社会保障档案和个人账号;编制社会保障预算决算报告;及时、足额地发放社会保障金;收缴社会保障费用;保证社会保障基金合法使用和安全运营;收集、分析、处理社会保障制度运行中的各种问题、信息,为政府制定社会保障政策提供咨询服务等。同时,要运用电子技术手段,建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统,提升社会保障管理的现代化水平。第三,要建立社会保障基金使用中的监督机制。为了合理、规范、有效地使用社会保障基金,必须建立健全社会保障基金使用过程中的有效监督机制,切实管好、用好人民的“救命钱”,防止社会保障基金被违法挪用和挤占。

  日本近年来通过鼓励国民积极参与社会福利事业,引进“福利经纪人”制度,以期提高社会福利的服务效率。我国的社会保障事业也亟需提高服务效率。首先,鼓励国民积极参与社会福利事业,通过社会各个阶层的相互协助,增强国民对社会福利保障事业的理解、关心和支持。其次,大力发展社区服务,也鼓励民间团体参与竞争。在建立弱势群体的社会支持网络中,要充分发挥第三部门和社会志愿者的支持作用。如鼓励创建各种民间团体,设立基金会,以及发展专为弱势群体提供支持、保护和服务的慈善机构。民间团体的参与,则有利于促进提供服务的各种团体之间的相互竞争,提高服务效率。最后,还要真正把社会保险基金的保值和增值作为社会保险基金运营管理的重要目标,积极研究探索社会保险基金保值增值的可行办法和有效措施,从而提高社会福利保障的服务效率。

  尽管日本在1868年明治维新后就开始学习德国等西方国家建立社会救助和社会保险等社会保障制度,但现代意义上全方位、多层次的社会保障体系建设则始于1950年10月政府社会保障制度审议会发布《关于社会保障制度的劝告》。此后,经过50多年的发展和完善,日本形成了一个复杂而完备的社会保障制度系统。其发展历程大致可以分为4个阶段:

  1.社会保障制度的形成和确立阶段(1945—1961年)。1945年战败后的日本面临大量失业、普遍贫困和残疾军人、战争遗属等众多社会问题。在社会化改革的压力和国际社会尤其是美国占领军的监督、指导、扶助下,日本以保护全体国民的生存权和劳动权等基本为宗旨,先后颁布了《社会保障制度审议会设置法》、《生活保》、《失业保险法》等诸多法律法规,逐步确立了生活保护制度、失业保险与劳动灾害(工伤)保险制度、医疗保险制度、养老保险制度等制度,于1961年基本搭建完成了“全民皆年金、皆保险”的社会保险制度体系框架,使战时体制下形成的带有军国主义色彩的救贫体制成功转化为具有近现代色彩的社会保障体制。

  2.社会保障制度的发展和扩充阶段(1962-1974年)。这一时期是日本经济高速发展的黄金时期,在充足财力的支撑和欧洲福利国家的影响下,日本财政日益重视投资关系社会民生的公共事业,扩大社会保障范围,充实社会保障内容,提高社会保障标准,社会保障预算连创新高。不但真正实现了全民养老保险和全民医疗保险,还建立了儿童补贴制度和老年医疗免费制度等社会福利制度。1973年也被日本政府称为“福利元年”。

  3.社会保障制度的反思和调整阶段(1975-1989年)。1975年开始的经济衰退,使依靠经济起飞而迅速建立起来的日本社会保障制度因财政赤字压力而举步维艰。在对“高福利高负担的福利国家模式”、“优先发展社会保障的方针”和“高度集权的福利行政”等和政策进行反思和批判的基础上,日本开始试图探讨向“强调社会福利分权”、“重视发挥家庭和民间资源”、“中福利中负担”的社会福利道路转型,并通过制定《雇佣保险法》、《老人保健法》和修改《国民健康保险法》、《厚生年金法》等法律制度,不断调整国家、企业和个人在社会保障事务上的权利义务分配,减少财政负担。

  4.社会保障制度的改革和重塑阶段(1990年至今)。20世纪90年代以来,日本社会保障制度所面临的压力和危机与日俱增:一方面,经济的持续不景气,不但使政府财源紧张,而且冲击了原有的企业终身雇佣制,增加了大量失业人员;另一方面,少子化、老年化和妇女职业化的趋势,使得日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化,社会保障给付的需求急剧激增。为了应对挑战,日本加大了对社会保障制度体系的变革力度。改革的指导思想是:树立“全民社保,全民支持”的新理念,重新探讨给付与负担水平,重塑政府、企业和民众的共同参与,建立一个可持续的社会保障制度体系。改革的总体方向是:努力抑制社会保障财政支出的过度膨胀,减少中央财政赤字;在考虑国民承受能力的前提下,逐步提高保险金缴纳率,引进“受益者负担”的原则,实行费用征收多元化;倡导社会保障事业的社会化,重视各社会团体和家庭在社会保障中的作用。改革的范围涉及社会保障体系的各项基本制度。由于改革涉及面广、难度很大,至少今后五年仍将继续处于这个制度重塑阶段。

  日本社会保障制度体系比较繁杂,不但包括对所有国民一体适用的《国民年金法》和《国民健康保险法》等制度规范,而且包括仅对某些特殊人群适用的《船员保险法》、《私立学校教职员共济组合法》等制度规范。总体来说,主要包括以下内容:

  1.社会保险制度。这是日本社会保障制度中最重要和最复杂的内容,具体又包括养老保险、医疗保险(健康保险)、灾害补偿(工伤保险)、失业保险和护理保险制度五部分。

  ——养老保险制度。日本的养老保险制度结构十分复杂,可以分为三个层次。第一层次为国民年金(国民基础养老保险),《国民年金法》要求具有参保资格的三类国民必须参加,即20至60岁的农民和个体经营者(第一号参保人),民间企业职员和公务员(第二号参保人),第二号参保人的配偶(第三号参保人)。国民年金的保费和待遇发放标准都由法律规定,不与参保者个人的收入挂钩。第二层次为厚生年金(厚生养老保险)或共济年金(互助养老保险),其保费和待遇发放标准都与参保者个人的收入挂钩。《厚生年金法》规定雇工5人以上的民间企业都必须加入厚生养老保险,劳资双方各负担保费的一半。《国家公务员等互助会法》、《地方公务员等互助会法》和《私立学校教职员互助会法》分别规定了国家公务员、地方公务员和私立学校教职员等特定人群通过职业共济组合参加互助养老保险的问题。第一层次和第二层次的养老保险都是带有强制色彩并由政府来运营的,被称为公共养老保险,构成日本养老保险的主体。第三层次的养老保险包括国民年金基金、厚生年金基金、新企业年金(适格退休年金)等多种参保人可以自由选择加入与否的类型,这些保险中的保费和待遇发放也都享受不同程度的税收优惠,也被称为非公共养老保险。其中,国民年金基金旨在为不满足于第一层次保险的农民和个体工商户提供更高层次的养老保险;厚生年金基金主要以500人以上的大企业员工为对象;新企业年金则主要以中小企业员工为对象。值得注意的是,为提高运营管理效益,厚生年金基金还代管着一部分厚生年金。

  ——医疗保险制度。日本的医疗保险主要由面向工薪族的职业健康保险和面向农民、个体工商户等的地域健康保险(国民健康保险)两大体系组成,外加上一个特殊的老人保健制度。

  职业健康保险。根据《健康保险法》,职业健康保险可以细分为三大类:一是面向700人以上的大企业员工的组合(类似于工会)掌管健康保险;二是面向中小企业员工的政府掌管健康保险;三是分别面向临时工、船员、国家公务员、地方公务员、私立学校教职员的健康保险制度。

  地域健康保险。根据《国民健康保险法》,国民健康保险主要面向农民、个体工商户和无业者等,由被保险人居住的市町村提供保险服务。此外,国民健康保险还广泛适用于各类职业的退休人员,即从事某种职业的人员一旦退休,原来加入的职业健康的所有保险记录都转入国民健康保险。

  老人保健制度。这是1983年为了平衡各项医疗保险制度特别是国民年金制度的老人医疗费支付水平差异而建立的制度。它主要面对70岁以上的老人,进行医疗费负担的调整,即患者自付10%左右,各项医疗保险制度承担约54%,中央和地方财政负担约36%。

  ——工伤保险制度。日本的工伤保险包括面向普通企业雇员的一般灾害补偿以及分别面向国家公务员、地方公务员和船员的公务员灾害补偿和船员灾害补偿,保费按工资总额的一定比例计算,由雇主缴纳。其中,5人以上的企业被强制性要求加入一般灾害补偿,5人以下的企业可以自愿加入。

  ——失业保险制度。日本的失业保险制度由失业津贴工程和促进就业工程(包括稳定就业工程、能力开发工程和被雇用者福利工程三项)两大部分构成。原则上5人以上的企业被强制性要求加入失业保险,5人以下的企业可以自愿加入。被保险者分为四类:一般劳动者,65岁以上的高龄劳动者,合同期不满一年的短期工,合同期不满30天的临时工。

  ——护理保险制度。2000年开始实施的日本《护理保险法》把原来作为一种社会福利的、主要面向低收入阶层的老人公共护理服务转变成一种社会保险制度。被保险人包括65岁以上的第一号被保险人和40至65岁的第二号被保险人。护理保险提供的服务主要包括居家护理服务和设施(老人院等老人保健设施)护理服务。护理保险的待遇发放有严格的程序限定,被保险人向市町村政府提出申请后,需由市町村政府的护理认定审查会根据其认可的调查员和主治医生对申请人身体状况和康复计划的认定来决定服务的种类和时限。

  2.社会救济制度。日本的社会救济制度是指《生活保》规定的生活保护制度。生活保护原则上以户为单位实施,只有当该户人家倾其所有的资产、劳动能力和亲戚资源后仍不能取得维持最低生活水准的情况下,才能提出申请。政府给予申请人的生活保护可以包括生活、教育、住宅、医疗费、护理、分娩、就业、丧葬等八项扶助中的一项或几项。各项扶助可以采用货币或实物形式发放,各项标准分别制定,其中满足衣食等日常生活需求的生活扶助标准采用与一般国民的消费动向联动调整机制,以保障国民的最低生活水平。

  3.社会福利制度。主要是为老年人、残疾人、儿童和单亲家庭等建设有关福利设施,提供有关福利服务,发放有关津贴。

  4.公共医疗卫生制度。主要是为预防和治疗传染病、精神病和毒品等与公共卫生密切相关的事项,向国民提供健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾处理等免疫服务。

  5.广义的社会保障制度。除前四大制度外,广义的社会保障制度还包括军人优抚制度和战争受害者救援制度。此外,日本还有部分政府官员和学者主张将公营的保障性住宅政策也纳入社会保障制度的范畴,因为它也可以起到尊重生存权的“社会保障”的效果。

  在日本社会保障制度体系建立、发展、改革的全过程中,社会保障的财政状况始终是各方关注的中心议题,也是制度变迁的重要动因和主要决定性因素。一方面,经济高速发展累积起来的高财政收入,为加速社会保障体系的筹建和扩展提供了物质前提和有利条件;另一方面,经济低迷时期,国家财政危机必然要求通过制度变革,控制不断膨胀的、刚性的社会保障支出。

  从日本社会保障资金的收入和支出构成上看,国家财政始终居于重要地位。总的来说,在收入方面,大约6成的资金来自社会保险费,3成来自财政,1成来自资产收益(见附表三)。在支出方面,社会保障费用支出总额不断增加,占GDP的比重逐年上升,从1965年的5.98%上升至2004年的23.72%;其中,随着人口老年化的加剧,增幅最大的是养老保险费用,其次是医疗保险费用(见附表四)。根据日本政府2006年5月的预测,只有加速推进社会保障制度的改革,致力于提高效率,才能有望适度控制社会保障的负担,保障给付(见附表五)。

  2000年以来,日本社会保障制度朝着减少财政赤字、建立可持续机制的目标进一步探讨了改革思路,加大了改革力度。社会保障审议会以社会保障的给付与负担为中心,进行了横跨各个制度的研究,于2003年6月发表了《关于今后社会保障改革方向性的意见》,明确提出了社会保障改革的几个基本点:一是与社会经济的调和。即随着社会经济的变化,从给付和负担两个方面把握与经济、财政之间的协调发展。二是确保制度的公平性。即在人口结构变动的过程中不让特定的年龄层承担过重的负担,不使给付和负担在特定的时期发生不均衡。三是在各种制度之间进行整合。即在年金、医疗、护理等各种制度之间进行给付与负担的整合,进行年金保险制度、医疗保险制度、护理保险制度相互关联的综合性改革。

  随着人口的少子老龄化,养老保险的参保人越来越少、领取人越来越多,再加上目前由于各种原因实际上约1/3的人没有缴纳国民年金保费,公共年金的财政状况不容乐观。根据日本厚生劳动省的测算,若要维持现行制度下59%的工资替代率,国民年金的保险费需由每月13300日元提高到29600日元,厚生年金的保险费率需由工资总额的13.58%提高到28.9%。因此,为实现保险金收入和支出的长期平衡,在推行推迟法定退休年龄、降低给付系数等改革措施的基础上,2004年日本议会又通过了年金改革的新法案。主要内容包括:

  第一,基本明确10年内养老金待遇与缴费的状况。厚生年金的保费每年提高0.345%,在2017年度提升到18.3%后保持不变。国民年金的保费每年提高280日元,在2017年度提升到16900日元后保持不变。确保养老保险待遇水平的下限高于就业人员平均收入的50%以上。

  第二,改变养老金待遇的调整机制。改变原来“开始领取养老金时按工资增长率,以后按物价增长率调整养老金待遇”的调整机制,根据宏观经济指数调整养老金,即根据社会整体的工资总额增长率调整。这样在在职职工减少的情况下,即使平均工资增长,养老金也不会大幅增长。

  第三,提高基础年金中的财政负担比例。从2004年开始到2009年逐渐把基础年金中的财政负担比例从1/3提高到1/2。

  2000年日本政府进行了医药品定价改革,所有药品统一定价,只允许在统一价格上下2%浮动;同时,进行了诊疗体系改革,鼓励患者从费用较高的大医院转移到诊疗所看病,根据技术的难易改革手术费的定价体系。2002年修改的《健康保险法》规定,从2003年4月起将工薪族被保险者的医疗负担由原来的20%提高到30%,将所有3岁以下儿童医疗费负担统一为20%。2002年1 0月对老年保健制度进行了三项改革:一是从2002年10月起用5年时间逐步将老人保健制度的对象年龄提高到75岁;二是提高70岁以上老人门诊和住院费的自费额度;三是用5年时间逐步将财政负担比率从3成增加到5成,将保险费负担从7成减少到5成。

  2006年议会通过的《医疗制度改革大纲》决定分阶段修订《健康保险法》,更加注重提高医疗服务体系的效率,更加注重疾病预防体系的建设。2006年10月开始实施的内容包括:拥有与在职职工相当收入的老人的医疗费自我负担部分从2成提高到3成;提高疗养住院老人的伙食费和居住费负担;高额疗养费的自费负担限额提高到与包括奖金等收入在内的报酬总额相当的水准,并适当考虑照顾低收入者;重建保险诊治和保险外诊治的合并使用。2008年以后开始实施的改革措施主要有:将70-74岁的老年患者医疗费自费负担比例从1成提高到2成;2008年4月起将所有义务教育前的婴幼儿的医疗费自费负担比例统一为2成;新建以75岁以上的后期老年人为对象的后期高龄者医疗制度;将政府掌管健康保险的公团法人化;将疗养病床限定于接受医疗需求高的少数患者。

  2003年4月护理制度进行了实施以来的首次调整,根据当时工资和物价的下降趋势,启用了新的护理报酬定价,设施服务平均下调4%,居家服务平均增加0.1%,整体下调2.3%。2005年6月《护理保险法》修订的主要内容包括:重新规定了轻度者的给付内容和提供方式,新设以轻度者为对象的预防给付,向重视预防型体系转变;确立新的与社区紧密相连的服务体系,提高服务质量;调整设施给付,将设施利用者的居住费和伙食费剔除出给付待遇,同时根据收入水平设定负担上限;根据负担能力细化保险费的设定,减轻低收入者的保费负担。

  由于经济不景气,日本失业率上升,原有的终身雇佣制发生松动,短期劳动者和临时工增加,为此,2000年4月和2003年5月日本两次修改了《雇佣保险法》。把失业保险费率从1.15%提高到1.6%,同时降低了参保条件,规定每星期工作20小时以上,在同一单位工作满1年以上的就可以加入失业保险。此外,进一步加大了对促进就业工程的投入。

  当前日本各界对于社会保障制度体系改革的重要议题还有:面对5千万社会保险记录丢失的丑闻,应当如何完善社会保障管理体系,加强各部门之间的信息共享与合作,提高整个系统的运行效率;社会保障的财源应当采取税收还是保险费方式征收;面对较低的社会保险费征缴率,应当如何增加行政管理手段,严格法律责任;在生活保护制度等方面,如何既加强对享受者的制约和监督,防止并追缴少部分人骗取最低生活费,又进一步完善申报和审查程序,减轻申请者的心理负担,保证真正需要救助者方便快捷的获得救助;如何进一步完善儿童福利制度,鼓励年轻夫妇增加生育,防止以后劳动力资源的匮乏。

  日本的社会保障制度从一开始就比较注重法制化建设,这对于其社会保障制度的建设与完善起到了非常重要的作用。而在我国,由于社会保障法制体系不健全,立法空白较多,内容相对粗疏,实践中主要依靠少量效力层次较低的法律规范和大量的行政命令、政策规定办事,这种社会保障“无法可依”、“有法难依”的状况必须尽快予以改变。要把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,放在突出的位置上,抓紧制定社会保障制度的基本法律。在制定《社会保险法》、《社会救助法》等框架性基本法的基础上,要清理、整合、重塑相关的配套法规、规章和规范性文件,保证整个社会保障制度体系的完整、协调和有效。同时,进一步完善社会保障依法行政的制度,基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络;通过强化普法工作,使广大劳动者和用人单位的维权意识和守法意识明显增强。真正使我国的社会保障制度真正走上法制化轨道。

  在加快社会保障制度法制化建设的过程中,必须从战略层面特别注重以下两点:一是要尽快统一思想,统筹考虑,制定一个各方都可以接受的、科学合理的整体规划,尽量避免制度的碎片化,消除制度之间的不和谐。二是要处理好改革和立法之间的关系,立法既要总结、反映、固定改革实践证明的有效经验,又要在制度设计上为改革的深化留有余地。

  日本通过建立多层次、多元化的社会保障制度,实现了以“全民皆年金、皆医疗”为代表的社会保障广覆盖。社会保障是社会安定的重要保证,我国应当抓住目前和今后一段时期,经济增涨较快,财政状况较好的有利条件,加快建立和完善多层次的社会保障体系,不断扩大社会保障覆盖面,保障人民基本生活,增强国民福祉。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。

  在这个过程中,国家要特别注重社会公平,要统一规划、统一决策、统一立法、统一管理,以在立足国家、经济、文化现实状况,适时不断推进社会保障制度覆盖面的同时,不断改变不同形式、不同层次的社会保障具体制度中的不合理结构、不平衡局面和不公正因素。

  社会保障事项涉及广大国民的切身利益,具有支出的刚性,一旦国家财力不能有效保证社会保障既有待遇的及时兑现和稳步提高时,就将引发广泛的社会动荡,并倒逼社会保障制度改革。日本从20世纪90年代以来动荡的政权更迭和艰难的社会保障制度改革,就是必须引以为鉴的明证。

  我国必须根据社会保障水平与社会生产力相适应的原则和公平与效率兼顾的原则,来确定社会保障的内容、项目及其水平。目前,我国社会保障的绝对水平较低,在一些给付待遇上确有扩展范围和提高标准的必要。但是,必须要建立在严格测算、充分论证的基础之上,并且充分考虑现实的承受能力和中长期的周期平衡,以便维持社会保障体系的长期、良性运行。社会保障应是法定的基本保障,这一体系也仅是受保障者最基本的保障,不宜期望过高。目前,在指导思路上既要“尽力而为”,又要“量力而为”;在技术层面上,则要积极探索建立科学的社会保障待遇标准与社会经济状况联动调整机制,使社会保障既能促进经济发展,又能够真正起到安全保障作用,并能有效地维护社会的秩序和稳定。

  日本的社会福利政策正在由过去的行政管理措施转变为个人与福利组织及团体之间的契约履行制度,如护理保险的实行和志愿者活动的有偿化、法人化都是旨在灵活地利用市场机制在福利领域中的调节作用,实现社会保障的产业化。我国目前的社会保障制度改革也要着重建立稳定、可靠、多元的资金筹措机制。首先,要依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面,提高基金征缴率。城镇各类企事业单位及其职工都要按照规定参加社会保险,并且依法足额缴纳社会保险费。各级财政要调整财政支出结构,提高社会保障支出的比重。国家还可以采取其他政策措施补充社会保障资金,如建立国家社会保障预算、发行社会保障长期债券、变现部分国有资产、开征社会保障税等。逐步减轻国家和企业的社会保障负担。例如,目前公费医疗仍然是以国家财政拨款为主;劳保医疗以企业支付为主,个人承担为辅。今后,要逐步加大个人支付部分,超出个人承担能力的部分,则通过社会互济,在医疗保险费中支出。中国的社会保障体系应该是开放性的,它鼓励社会成员通过储蓄投保等方式参加社会保障体系之外的个人保险。其次,必须建立一个统一的社会保障管理机构。其主要职能是:管理社会保障档案和个人账号;编制社会保障预算决算报告;及时、足额地发放社会保障金;收缴社会保障费用;保证社会保障基金合法使用和安全运营;收集、分析、处理社会保障制度运行中的各种问题、信息,为政府制定社会保障政策提供咨询服务等。同时,要运用电子技术手段,建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统,提升社会保障管理的现代化水平。第三,要建立社会保障基金使用中的监督机制。为了合理、规范、有效地使用社会保障基金,必须建立健全社会保障基金使用过程中的有效监督机制,切实管好、用好人民的“救命钱”,防止社会保障基金被违法挪用和挤占。

  日本近年来通过鼓励国民积极参与社会福利事业,引进“福利经纪人”制度,以期提高社会福利的服务效率。我国的社会保障事业也亟需提高服务效率。首先,鼓励国民积极参与社会福利事业,通过社会各个阶层的相互协助,增强国民对社会福利保障事业的理解、关心和支持。其次,大力发展社区服务,也鼓励民间团体参与竞争。在建立弱势群体的社会支持网络中,要充分发挥第三部门和社会志愿者的支持作用。如鼓励创建各种民间团体,设立基金会,以及发展专为弱势群体提供支持、保护和服务的慈善机构。民间团体的参与,则有利于促进提供服务的各种团体之间的相互竞争,提高服务效率。最后,还要真正把社会保险基金的保值和增值作为社会保险基金运营管理的重要目标,积极研究探索社会保险基金保值增值的可行办法和有效措施,从而提高社会福利保障的服务效率。

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